征收过程中的阶段性行为不可诉，怎样识别可诉行政行为

马某甲等三十七人诉内黄县政府撤销征地补偿安置方案行政征收或者征用二审行政裁定书

　　案由：行政撤销

河南省高级人民法院

行 政 裁 定 书

　　（2022）豫行终862号

　　上诉人（一审原告）李某甲，男，汉族，1980年12月9日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）冯某甲，男，汉族，1958年4月21日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某甲，男，汉族，1958年4月28日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某乙，男，汉族，1967年9月29日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某丙，男，汉族，1978年12月9日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某丁，男，汉族，1965年6月20日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某戊，男，汉族，1987年8月28日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某己，男，汉族，1964年6月22日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某庚，男，汉族，1947年10月30日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某辛，男，汉族，1963年7月13日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某壬，男，汉族，1974年1月28日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某癸，男，汉族，1958年3月28日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某，男，汉族，1966年1月12日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县高堤乡袁庄村315号。

　　上诉人（一审原告）袁某，男，汉族，1970年9月16日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某，男，汉族，1971年4月3日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）李某乙，男，汉族，1967年2月17日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某，男，汉族，1963年9月8日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某，男，汉族，1960年1月22日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）郑某，女，汉族，1965年5月11日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）冯某乙，男，汉族，1955年1月1日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）李某丙，男，汉族，1954年11月19日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）冯某丙，男，汉族，1972年5月28日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）冯某丁，男，汉族，1967年10月17日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）袁某，女，汉族，1939年12月9日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）马某甲，男，汉族，1970年2月21日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）李某丁，男，汉族，1963年3月5日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）马某乙，男，汉族，1971年3月15日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）林某，女，汉族，1961年7月15日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）冯某戊，男，汉族，1971年3月30日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）李某戊，男，汉族，1955年12月27日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）沈某甲，男，汉族，1971年9月20日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）吴某甲，男，汉族，1957年10月11日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）马某丁，女，汉族，1969年11月4日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）沈某乙，男，汉族，1974年4月7日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）吴某乙，男，汉族，1954年3月22日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）沈某丙，男，汉族，1945年2月12日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　上诉人（一审原告）马某丙，男，汉族，1950年12月15日出生，公民身份号码XXX，住河南省内黄县。

　　以上三十七位上诉人共同委托代理人朱某，北京梵清律师事务所律师。

　　被上诉人（一审被告）内黄县人民政府，住所地内黄县。

　　法定代表人刘某，该县人民政府县长。

　　委托代理人杨某，该县人民政府工作人员。

　　委托代理人张俊田，河南高陵律师事务所律师。

　　上诉人李某甲等三十七人因诉被上诉人内黄县人民政府（以下简称内黄县政府）撤销征地补偿安置方案一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2022）豫05行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　本案被诉行政行为：2021年3月24日，内黄县政府作出案涉《征地补偿安置方案公告》（〔2021〕2号），公告主要包括拟征收土地用途、征收土地位置、征地补偿地类面积、补偿标准和数额、地上附着物标准、被征收土地所涉及的农业人员安置途径等内容，拟征收高堤乡袁庄村等村集体土地。

　　李某甲等三十七人一审诉讼请求：1.撤销内黄县政府作出的《征地补偿安置方案》；2.本案诉讼费用由内黄县政府承担。

　　安阳市中级人民法院认为：本案的争议焦点为原告李某甲等三十七人提起本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第三十一条的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，必要时召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案，进而与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。征收土地申请经依法批准后，征收机关还应对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。可见，征收机关虽然需要在拟征收集体土地过程中制定安置补偿方案，但该拟征收过程中的安置补偿方案后续仍需听取相关权利人提出意见并作出修改，并以安置补偿协议或安置补偿决定的形式予以落实。因此，征收机关所拟定的安置补偿方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对其权利义务产生影响的应是后续双方所签订的安置补偿协议或征收机关作出的安置补偿决定。就本案而言，2021年12月29日，中华人民共和国自然资源部作出《自然资源部关于安阳至罗山高速公路豫冀省界至原阳（兰原高速）（安阳段）工程建设用地的批复》，同意征收案涉集体土地。李某甲等三十七人对案涉土地补偿所依据的安置补偿方案有异议，应通过征收双方所签订安置补偿协议亦或安置补偿决定主张权利，其直接起诉要求撤销安置补偿方案，不属于行政诉讼的受案范围。经一审法院释明后，李某甲等三十七人仍坚持其诉讼请求，故其起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回李某甲等三十七人的起诉。李某甲等三十七人预交的案件受理费50元，予以退还。

　　上诉人李某甲等三十七人不服一审裁定，向本院上诉称：1.涉案安置补偿方案内含征地用途、征地位置、征地补偿地类面积、补偿标准和数额、地上附着物标准、被征收土地所涉及的农业人员安置途径等内容，属于行政诉讼受案范围，对上诉人的权利义务产生了实际影响，实体和程序均违法，严重侵害上诉人合法权益，应予撤销。2.被上诉人未进行听取意见、听证等征收前置程序，径行拟定案涉方案，征收上诉人合法土地，程序严重违法，应予撤销。被上诉人提交的放弃听证证明、征地调查结果确认表等文件的签字均不是上诉人本人签字。3.涉案方案征收补偿费用标准过低、遗漏占用永久基本农田征地补偿安置费等，程序严重违法。首先，征地公告遗漏土地补偿费，严重损害上诉人合法权利。其次，方案中社保费用低于当前水平，应当按照现时标准予以补偿。再次，青苗补偿费用低于当前水平，应当按照现时标准予以补偿。综上，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。

　　被上诉人内黄县政府答辩称：1.涉案方案本身并不直接对上诉人设定具体的权利义务，对其没有产生直接的影响，对其权利义务产生影响的应该是征收机关作出的安置补偿决定，其直接要求撤销安置补偿方案不属于行政诉讼的受案范围。2.征地过程中内黄县政府履行了相应的义务，上诉人所在村委会放弃听证权利与答辩人没有关系，且内黄县政府整体征地补偿安置方案公告中的标准合理，也未遗漏补偿项目。3.根据国务院法制办《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）文件规定，上诉人应先提起行政复议，其直接向人民法院提起行政诉讼，不符合行政诉讼起诉条件。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。

　　本院认为：根据上诉人李某甲等三十七人的一审诉讼请求和一、二审时双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是被诉的安置补偿方案是否可诉，即是否属于人民法院受案范围，一审裁定驳回李某甲等三十七人的起诉是否正确。

　　修改后的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第四十七条第二款规定：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”第三款规定：“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第二十八条第一款规定：“征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。”第二款规定：“征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。”第三款规定：“多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。”上述法律、行政法规只是规定了征地补偿安置方案拟定后县级以上地方人民政府应当在征收范围内公告不少于三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。如果多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。土地管理法及其实施条例修改后，删除了“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定。本案中，被诉的安置补偿方案作出时间为2021年3月24日，需要解决的问题是修改后的土地管理法及其实施条例如何适用。

　　第一，修改后的土地管理法及其实施条例删除了“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，对安置补偿方案提起诉讼没有明确的法律依据。

　　第二，修改后的土地管理法及其实施条例明确规定了集体土地安置补偿方案制定的程序，即行政机关拟定安置补偿方案后要在征收范围内公告至少三十日，听取集体经济组织成员的意见。征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。如果多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。前述规定，明确了被征收人如果对安置补偿方案有异议，应当在安置补偿方案制定程序中提出意见，保障了被征收人的参与权、知情权和异议权的救济途径。

　　第三，安置补偿方案的制定程序，体现了民主决策性，符合大多数被征收人的意志，安置补偿方案确定后应当按照少数服从多数的原则执行。审判实践中，大多数被征收人按照安置补偿方案签订了安置补偿协议，如果允许少数被征收人对安置补偿方案提起诉讼，则会动摇大多数被征收人通过签订安置补偿协议确定下来的安置补偿秩序，也会引发连锁的社会不稳定因素，社会效果不好。

　　第四，实践中，被征收人主要是对集体土地征收中的安置补偿方案的安置补偿标准不服。修改后的土地管理法第四十八第三款规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定，并至少每三年调整或者重新公布一次；第四十八第四款规定，征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。根据上述规定，征收补偿标准是由省、自治区、直辖市制定的，针对的是本省、自治区、直辖市辖区内不特定的组织或个人，且在一定时期内反复适用，具有抽象行政行为的特征。各县、区仅是根据省、自治区、直辖市制定的标准，结合本地的社会经济发展实际，制定具体的安置补偿方案。如果允许对安置补偿方案提起诉讼，必然涉及到对省、自治区、直辖市制定标准的审查，从标准制定的专业性和司法的谦抑性方面考虑，司法亦不宜过度介入。

　　第五，集体土地征收中的安置补偿方案规定的安置补偿方式和标准需要以后续签订的安置补偿协议或征收机关作出的安置补偿决定予以落实。因此，征收机关所拟定的安置补偿方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对其权利义务产生影响的应是后续双方所签订的安置补偿协议或征收机关作出的安置补偿决定。被征收人可以对安置补偿协议或征收机关作出的安置补偿决定提起诉讼进行实质性权利救济，实现行政争议的实质性化解。

　　综上，上诉人李某甲等三十七人的上诉理由缺乏法律依据，不能成立。一审裁定适用法律正确，依法应予维持。经本院审判委员会研究，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　二〇二三年十二月五日