深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法的通知（深府办规〔2018〕10号）及政策解读-深圳市-深圳房产律师-深圳房产买卖律师-深圳房屋买卖律师-深圳房产执行律师

深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法的通知

深府办规〔2018〕10号

各区人民政府，市政府直属各单位：

《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》已经市政府同意，现予以印发，请遵照执行。

市政府办公厅

2018年8月31日

深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法

第一章 总则

第一条 为加强全市小散工程和零星作业安全生产管理，规范小散工程和零星作业安全生产，落实小散工程和零星作业安全生产主体责任，防止和减少安全事故发生，保障人民群众生命安全，依据《中华人民共和国安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定本暂行办法。

第二条 本暂行办法适用于在本市行政区域内从事小散工程的新建、改建、扩建和拆除等有关活动和零星作业的安全生产及其监督管理。

第三条 本暂行办法所称的小散工程，是指按规定无需办理或无法办理施工许可证的小型建设工程（含土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程）。具体包括：

（一）工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下（以下统称限额以下）的小型房屋建筑工程（包括房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装）；

（二）限额以下的水务、道路交通、城市管理等市政基础设施工程；

（三）限额以下的各类地下管线施工工程；

（四）限额以下的公共建筑、商铺、办公楼、厂房等非住宅类房屋装饰装修；

（五）限额以下的历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）；

（六）竣工验收合格后的住宅室内装饰装修；

（七）建筑面积在500平方米以下的房屋拆除工程；

（八）因城市建设需要对外接受工程弃土，消纳量在20万方以下的零星受纳工程；

（九）其他由市政府决定纳入小散工程予以安全生产监管的建设活动。

相关法律、法规、规章对施工许可限额予以调整的，按相关规定执行。

各区政府（含新区管理机构，下同）可以参照上述规定作适当细化的规定。其中，对于限额以上的历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）以及限额以上但暂未纳入我市施工许可范围的建设工程安全生产，由各区政府参照本暂行办法予以纳管。依法依规应予禁止或应当控停的违法建设活动除外。

第四条 本暂行办法所称的零星作业，是指在公共区域进行的存在高处坠落、触电、物体打击、坍塌等特定安全风险且依法无需许可审批的小规模非工程建设类生产作业经营活动。具体包括：

（一）小规模的空调、太阳能、雨棚、防盗网等非主体工程配套设备设施的安装、维护、拆除作业；

（二）小规模的建筑外墙清洗、修补、屋面检修等各类建筑外墙零星高处作业；

（三）小型临街广告牌的安装、维护、拆除作业；

（四）小规模的新能源汽车充电设施的安装、维护、拆除作业；

（五）小规模的展台、布景等搭设、拆除作业；

（六）其他由市政府决定予以安全生产纳管的零星作业活动。

在居民住宅以及生产经营单位内部进行的零星作业安全监管，按照有关法律法规执行，不适用本暂行办法。

各区政府可以参照上述规定作适当细化的规定。

第五条 我市相关国家机关、事业单位作为建设单位或业主的小散工程和零星作业，由相关国家机关、事业单位依法自行履行安全生产统一协调、管理职责，不适用本暂行办法。

依法应纳入施工许可等相关许可管理范围的建设工程和零星作业的安全生产，由法定主管部门按职责分工依法进行监管，不适用本暂行办法。

第六条 以下情形按有关规定进行监督管理：

（一）临时建设工程依据《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》（深圳市人民政府令第149号）等相关规定进行监督管理；

（二）对违法占有、使用、转让土地使用权等土地违法行为，以及未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证的规定进行建设的规划违法行为，由规划土地监察机构依法进行查处。

第七条 小散工程和零星作业安全生产纳管应遵循“全面纳管与分类纳管相结合”“社区网格化巡查为主，物业服务企业巡查为辅”“属地管理和行业督导相结合”的原则。

第二章 属地管理职责

第八条 各区政府履行以下职责：

（一）负责组织领导辖区小散工程和零星作业的安全生产工作，组织辖区各街道办事处和区相关行业主管部门具体实施小散工程和零星作业安全生产纳管工作；

（二）组织制定辖区小散工程和零星作业安全生产纳管实施细则，明确安全管理职责分工，建立健全安全管理体制机制；

（三）加强人员、经费保障，建立健全对辖区各街道办事处、社区工作站、基础网格员（以下简称网格员）队伍和物业服务企业履职活动予以补贴、扶持等激励机制，统筹组织各街道办事处加强小散工程和零星作业安全生产管理力量，实现辖区小散工程和零星作业的安全生产全纳管和常态化监管；

（四）整合网格化管理信息，组织建立本辖区小散工程和零星作业安全生产管理智慧监管系统，实现安全生产备案、信息上报信息化，实现信息分流、跟踪督办智能化和自动化，提高信息流转和处理效率；

（五）其他法律、法规、规章以及上级规范性文件规定的职责。

第九条 各街道办事处履行以下职责：

（一）负责具体组织实施街道辖区小散工程和零星作业的安全生产管理工作，落实辖区小散工程和零星作业安全生产全纳管和常态化监管；

（二）细化完善辖区小散工程和零星作业安全生产管理机制，建立“安全生产备案，日常安全巡查，组织执法查处”等链条清晰、分工明确的工作流程；

（三）充实辖区网格员力量或通过购买服务等形式，进一步加强日常安全巡查和执法力量，并落实相关激励机制，确保工作质量和成效；督促指导辖区物业服务企业建立健全工作机制，落实物业管理区域的安全生产备案服务以及日常安全巡查等要求；

（四）细化完善辖区小散工程和零星作业安全生产备案服务制度，组织和指导委托的社区工作站和物业服务企业设立一站式备案服务窗口，受理小散工程和零星作业安全生产备案申请；并收集汇总委托的社区工作站和物业服务企业上报的备案信息、日常安全巡查信息，建立辖区小散工程和零星作业的管理台账，全面掌握辖区小散工程和零星作业动态；

（五）建立辖区各社区、网格日常安全巡查制度，指导委托的物业服务企业建立日常安全巡查制度，组织落实巡查要求和安全生产违法行为移送查处要求；

（六）组织对发现的小散工程和零星作业安全隐患及时进行整治；

（七）组织街道有权执法机构依据授权的执法事项和执法权限，依法查处小散工程和零星作业中存在的安全生产违法行为和其他违法行为；对非授权范围的执法事项，及时上报相关部门查处；

（八）组织开展辖区小散工程和零星作业安全生产宣传培训教育工作，督促指导建设单位或业主、生产经营单位依法严格履行安全生产主体责任；

（九）受理有关小散工程和零星作业违法行为和安全隐患的投诉，及时组织核查处理；

（十）其他法律、法规、规章以及上级规范性文件规定的职责。

第十条 社区工作站履行以下职责：

（一）按照街道办事处统一部署，具体负责社区范围内小散工程和零星作业备案服务；

（二）落实小散工程和零星作业安全生产备案服务制度，设立社区备案服务窗口，指定专人负责受理小散工程和零星作业备案申请；

（三）配合街道办事处组织开展的日常安全巡查；

（四）负责收集汇总本社区工作站受理备案信息和本社区范围的日常安全巡查信息，建立社区小散工程和零星作业台账；

（五）组织开展社区小散工程和零星作业安全生产宣传培训教育工作，指导建设单位或业主、生产经营单位按照有关规定和技术指引开展小散工程和零星作业活动；

（六）其他法律、法规、规章以及上级规范性文件规定的职责。

第三章 部门职责分工

第十一条 市住房建设、交通运输、水务等建设工程主管部门（以下统称建设工程主管部门）按各自职责分工，负责协调指导本部门监管范围内小散工程安全生产的监督管理工作。

第十二条 市安全监管、公安消防监管等负有安全监管职责的部门，按照各自职责分工，负责协调指导相关零星作业安全生产违法行为的查处工作。

市城市管理、物业管理、教育、卫生、文体旅游等行业监管部门按照各自职责分工，分别负责协调指导零星作业涉及的其他违法行为的查处工作。

第十三条 市其他相关行业主管部门根据“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，依各自职责分工，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强各自行业领域小散工程和零星作业安全生产监督管理工作，指导督促相关企事业单位加强安全管理。

第十四条 区住房建设、交通运输、水务等建设工程主管部门依各自职责分工，分别负责具体协调指导本辖区内相关小散工程安全生产监督管理工作。

区安全监管、公安消防监管等负有安全监管职责的部门，按照各自职责分工，负责具体协调指导相关零星作业安全生产违法行为的查处工作。区城市管理部门负责具体协调指导本辖区零星作业涉及的违反城市管理法律法规行为的查处工作。区物业管理、教育、卫生、文体旅游等监管部门按照各自监管职责分工，分别负责查处街道办事处上报的零星作业涉及的其他违法行为。

区其他相关行业主管部门根据“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，依各自职责分工履行各自行业领域小散工程和零星作业安全生产监督管理职责。

第十五条 小散工程安全生产的执法查处职责纳入街道综合执法职责范围，由街道综合执法机构根据建设工程安全生产管理方面的法律、法规、规章，对小散工程安全生产违法行为进行查处。

第四章 主体责任

第十六条 建设单位或业主应在小散工程或零星作业开工前，按本暂行办法规定办理安全生产备案手续，依法接受安全生产监督管理及相关的安全指导。

第十七条 小散工程的建设单位应依法履行以下安全生产主体责任：

（一）应当依法将小散工程委托给具备相应资质的生产经营单位进行施工，并与其签订书面合同，明确双方关于安全生产方面的权利义务；

（二）应依法履行安全生产统一协调、管理职责，督促承包小散工程的生产经营单位严格落实小散工程安全生产法律法规和相关技术标准。发现存在安全隐患或安全生产违法违规行为的，应当立即制止；

（三）应将小散工程的备案回执、安全生产承诺书、风险告知书等内容张贴在小散工程所在醒目位置，依法自觉接受、配合有关部门的监督管理，不得拒绝、阻碍有关部门依法依规对施工活动进行监督检查。

支持和鼓励建设单位委托监理单位对小散工程进行工程监理。

第十八条 雇请他人进行零星作业的业主应依法履行以下安全生产主体责任：

（一）对于涉及高处作业（特指专门或经常在坠落高度基准面2米及以上有可能坠落的高处进行的作业）、电工作业、焊接与热切割作业等依法需要取得特种作业操作证的人员实施的零星作业，应督促承揽业务的生产经营单位依法执行；

（二）应督促被委托人和作业人员采取必要的安全措施，确保安全生产；发现存在安全隐患或安全生产违法违规行为的，应当立即制止；

（三）应依法自觉接受、配合监管单位的监督管理，不得拒绝、阻碍监管单位依法依规对作业活动进行监督检查。

第十九条 承接小散工程或零星作业的生产经营单位对小散工程和零星作业负安全生产主体责任，应当严格按照国家法律、法规及相关技术标准、规范开展小散工程和零星作业活动，确保施工或作业安全。

第二十条 承接小散工程或零星作业的生产经营单位应当加强施工或作业活动的安全管理，提升安全管理水平，自觉接受、积极配合监管单位的监督管理，并依法落实以下要求：

（一）施工或作业前，应对施工作业人员进行安全生产作业交底，保证施工作业人员充分了解施工、作业中的安全风险、注意事项、禁止行为和应急措施。属于小散工程的，生产经营单位还应当制定安全可靠的施工作业方案，严格落实各项安全生产措施；

（二）涉及特种作业的，应安排依法取得特种作业操作证人员从事相关特种作业；

（三）配备符合规范标准的安全防护用品和防护装置，督促进入现场及现场作业的人员正确穿戴和坚持使用安全防护用品；

（四）依法严格落实对地铁隧道、油气管线等影响公共安全的公共设施设备的安全保护措施；

（五）保障安全生产经费的投入，使用合格的工具、器材和设备设施；

（六）加强施工或作业现场的安全管理，配备专人负责施工或作业现场安全管理工作，及时排查整改事故隐患，纠正施工作业人员的违法违规行为；

（七）依法为从业人员缴纳工伤保险费。鼓励为从事高处施工或作业等危险作业的从业人员购买意外伤害保险；

（八）其他法律法规规定的要求。

第二十一条 任何单位和个人不得从事违法建设以及生产作业活动。

第五章 纳管工作程序

第二十二条 小散工程和零星作业实行安全生产备案服务制度，由所在街道办事处具体承担备案服务职责。街道办事处可以根据以下情形分别委托辖区社区工作站或物业服务企业代为受理备案：

（一）对于物业管理区域外、没有物业服务企业的物业管理区域内或物业服务企业自行组织实施的小散工程和零星作业，可以委托所在社区工作站代为受理备案并予公告；

（二）对于有物业服务企业的物业管理区域内的小散工程和零星作业，可以通过购买服务等形式委托相关物业服务企业代为受理备案并予公告。

建设单位或业主在开工前，应当按照前款规定到所在街道办事处或其委托的社区工作站、物业服务企业办理安全生产备案手续。上述备案为告知性备案，仅作为安全生产纳管的依据，不作为确认相关工程建设活动或零星作业活动合法性的依据，不视为对违法建设施工或违法生产作业的许可。

第二十三条 各区政府应结合本辖区实际情况，制定有关安全生产备案流程和受理材料清单，并对外公示。其中，零星作业的备案手续应予简化，仅需报备零星作业的时间、地点、雇请单位或人员及其作业内容。

街道办事处或其委托的社区工作站、物业服务企业（以下统称备案受理单位）受理安全生产备案申请时，应对建设单位或业主（以下统称备案申请人）提交的材料进行形式审查：对符合备案规定的，予以备案；对不符合备案规定的，应当一次性告知予以修改完善，经修改完善符合规定的予以备案。备案的同时，应通过签署安全生产承诺书、发放安全生产指引、风险告知书等方式，督促引导备案申请人按照本暂行办法规定落实安全生产主体责任。

鼓励各区加大对安全生产备案服务制度的配套政策支持力度，在办理备案手续时，一并为备案申请人免费或优惠提供相关安全生产防护工具。

第二十四条 备案受理单位在备案过程中发现以下情形的，分别作相应处理：

（一）属于依法需要取得施工许可或其他许可的，告知备案申请人依法向有关部门申请取得相关许可证后方可开工，并及时上报街道办集中受理平台转区建设工程主管部门组织人员跟进检查，防止未经许可擅自开工；

（二）属于依法依规应予禁止或应当控停的违法建设活动或违法生产作业活动的，依法告知备案申请人不得开工建设和生产作业，并及时上报街道办集中受理平台转街道相关执法机构跟进处理；

（三）属于其他不符合备案规定情形的，依法告知并作出相应处理。

街道办事处委托社区工作站或物业服务企业代为受理备案的，应当加强对其执行前款规定的培训和指导。

第二十五条 日常安全巡查工作按以下分工进行:

（一）街道办事处负责受理备案的小散工程和零星作业，由其自行组织属地网格员或委托的机构开展日常安全巡查工作；

（二）社区工作站代为受理备案的小散工程和零星作业，应当及时报告街道办事处，由街道办事处组织属地网格员或委托的机构开展日常安全巡查工作；

（三）物业服务企业代为受理备案的小散工程和零星作业，所在街道办事处可以委托其组织开展日常安全巡查工作。

第二十六条 网格员、街道办事处委托的机构工作人员或物业服务企业巡查人员（以下统称巡查人员）应按照有关检查指引的规定，对巡查发现的问题及时进行处理：

（一）发现未办理安全生产备案手续、擅自进行小散工程建设或零星作业活动的，应立即制止，并督促指导其按规定办理安全生产备案手续，并向本单位报告；对拒不执行的，于当日上报街道相关执法机构依法查处；

（二）发现小散工程和零星作业未按照相关安全技术标准施工、作业，未采取必要安全防护措施的，应立即制止，并督促整改，并向本单位报告；对拒不执行的，于当日上报街道相关执法机构依法查处；

（三）发现有违反土地、规划法律法规的违法建设活动，或应当办理施工许可而未办理施工许可手续、擅自开工建设的违法建设行为的，应立即制止，并上报辖区相关执法部门依法查处。

第二十七条 对于拒不执行制止或整改要求的，按照以下情形分别予以查处：

（一）涉及小散工程的，由巡查人员上报街道综合执法机构依据建设工程安全生产管理方面的法律、法规、规章进行查处；

（二）涉及零星作业安全生产违法行为的，由巡查人员上报街道集中受理平台，再由平台管理部门按执法事权分工转街道安全监管、派出所等负有安全监管职责的机构依据安全生产、消防等法律法规进行查处；

（三）涉及零星作业其他违法行为的，由巡查人员上报街道集中受理平台，再由平台管理部门按执法事权分工转街道城市管理执法机构依据城市管理等法律法规进行查处。超出街道相关执法机构权限的，按执法事权分工上报区物业管理、教育、卫生、文体旅游等部门依据相关法律法规进行查处。

市、区建设工程主管部门应加强对街道综合执法机构的业务培训、指导和监督考核，明确对小散工程安全生产违法行为查处工作的执法指引。市、区安全监管、公安消防监管、城市管理部门应按照职责分工加强对街道相关执法机构的业务培训、指导和监督考核，明确零星作业安全生产违法行为以及其他常见违法行为查处工作的执法指引。

第二十八条 市负有安全监管职责的部门和相关行业主管部门、各区政府、各街道办事处应全面加强小散工程和零星作业安全生产宣传培训教育，提高市民群众安全意识，提升小散工程和零星作业从业人员及业主的安全生产意识和水平。

第二十九条 物业服务企业依法协助有关部门开展以下物业管理区域内小散工程和零星作业安全事故防范工作：

（一）根据所在街道办事处委托，负责物业管理区域内小散工程和零星作业的安全生产备案服务，配合街道办事处及其辖区有关部门开展日常安全巡查工作，并定期将安全生产备案信息以及日常安全巡查信息上报所在街道办事处；

（二）将小散工程或零星作业的有关注意事项、禁止行为、安全生产指引等内容提前告知建设单位或业主；

（三）建立健全日常安全巡查制度，及时组织巡查物业管理区域内小散工程施工和零星作业活动；

（四）配合有关部门、街道办开展物业管理区域内小散工程和零星作业安全生产宣传教育。

第六章 惩处与考核

第三十条 小散工程发生死亡1人以上或重伤3人以上安全事故，或者施工现场存在重大安全隐患未按期整改，或被责令停工拒不停工的，由街道综合执法机构依法查处，并报送区建设工程主管部门依据市有关规定采取公开曝光、约谈、限制或禁止市场准入等惩戒措施。

第三十一条 建设单位以及承接小散工程的生产经营单位是小散工程安全生产的责任主体，业主以及承接零星作业的生产经营单位是零星作业安全生产的责任主体。小散工程或零星作业发生安全事故的，应依法调查处理，依法严肃追究相关责任单位或人员的责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第三十二条 存在下列失信行为的，按照《深圳市贯彻落实守信联合激励和失信联合惩戒制度实施方案》（深府〔2017〕57号）等有关规定，纳入全市失信联合惩戒体系，对相关责任单位或个人实施联合惩戒：

（一）未按照相关安全技术标准施工、作业，对较大以上生产安全事故以及造成人员死亡的一般生产安全事故负有责任的；

（二）被责令停止施工或作业，但拒不执行的；

（三）施工或作业活动存在严重安全生产违法行为，危及公共安全的；

（四）其他法律法规规定的失信行为。

第三十三条 市、区有关部门、街道办事处及其工作人员违反相关法律、法规及本规定，不履行或不正确履行小散工程和零星作业安全生产管理职责的，依法依规予以问责处理。具体问责办法由各区政府规定。

第三十四条 小散工程和零星作业安全生产纳管工作情况，纳入市各级年度安全生产责任制考核范围。

第三十五条 鼓励市民群众通过12350热线等渠道积极参与小散工程和零星作业违法违规行为的监督举报。任何单位或个人都有权检举、控告、投诉小散工程和零星作业中存在的安全事故隐患和相关安全生产违法违规行为。举报事项符合有关奖励办法规定并经核查属实的，按照相关规定发放奖金。

第七章 附则

第三十六条 本暂行办法所称的建设单位，是指投资进行小散工程的任何单位或者个人；本暂行办法所称的业主，是指投资进行零星作业的任何单位或者个人。

本暂行办法所称的生产经营单位，依法是指从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。

第三十七条 各区政府应当在本暂行办法施行后3个月内制定或修订具体的实施细则。

第三十八条 本暂行办法由市住房建设部门会同市安全监管部门负责解释。

第三十九条 本暂行办法自发布之日起施行，有效期3年。

《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》政策解读

一、目标任务和依据

为加强全市小散工程和零星作业安全生产管理，规范小散工程和零星作业安全生产，落实小散工程和零星作业安全生产主体责任，防止和减少安全事故发生，保障人民群众生命安全，依据《安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，结合本市实际，制定出台《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》（以下简称《办法》）。

二、背景和必要性

（一）建设活动的多样性决定了安全生产的复杂性

目前，我市工程建设活动大体上可分为两大类：

第一大类，是管理职责明确的建设活动，主要包括以下三类：一是需办理施工许可或报建手续的房屋市政工程、交通工程、水务工程，其工程造价在30万元以上、建筑面积在300平方米以上（依据《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》进行的限额划分），由住建、交通、水务等建设工程主管部门依职责分工分别监管；二是临时建筑活动，按照《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》进行监管；三是违法建设活动，按照查违相关规定进行监管。

第二大类，是尚未纳入监管的建设活动，具体可分为以下三类：一是小散工程。《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》规定，工程造价30万元以下或建筑面积300平方米以下的小型建设工程无需办理施工许可证。《办法》将小散工程定义为：“按规定无需办理或无法办理施工许可证的小型建设工程。”二是零星作业。《办法》将零星作业定义为：“在法定的公共区域进行的存在高处坠落、触电、物体打击、坍塌等特定安全风险且依法无需许可审批的小规模非工程建设类生产作业经营活动。”三是历史遗留违法建筑内开展的施工活动。如无法办理施工许可报建的限额以上的历史违建装修工程，城中村综合整治项目、农贸市场整治项目等。

（二）小散工程和零星作业具有特殊性

小散工程和零星作业类型繁多（详见《办法》第三条、第四条）且具有以下特点：一是点多、量大、面广。小散工程、零星作业的活动数量非常多，且分布在大街小巷及各类房屋建筑中。二是规模小、工期短。小散工程、零星作业规模小、工期短，对相关违法违规行为需要快速发现、快查快处。虽然法律法规有相关资质、资格要求，但小散工程、零星作业尚未纳入监管，从业队伍和人员鱼龙混杂，安全意识淡薄。

（三）小散工程和零星作业安全生产形势严峻

今年以来，全市小散工程和零星作业安全事故同比大幅上升，伤亡人数已占全市建筑业的一半以上，已转化为安全生产工作的一个主要矛盾，安全生产形势非常严峻。其事故类型主要集中在高处坠落、触电、物体打击、坍塌、起重及机械伤害等。

（四）小散工程和零星作业管理体制机制尚未健全

一是纳管机制不统一。目前，有的区出台了办法，有的区出台了方案，各区监管体制、模式、方式和实施主体不统一，纳管成效有差异。二是存在诸多问题和困难。在各区积极推进纳管工作的同时，还存在政策依据缺乏、定义范围模糊、职责分工不明、监管力量未有效整合、执法措施不足等问题和困难。

三、主要思路和内容

《办法》共七章，三十九条，主要从定义范围、纳管原则、属地管理职责、行业主管部门职责、主体责任、纳管工作程序、惩处与考核等方面，对小散工程和零星作业的安全生产进行规范。主要思路如下：

（一）全面纳管与分类施策相结合

1.全面纳管。基于安全风险客观存在，将之前未纳入监管体系的建设活动全面纳管，包括：（1）小散工程，特别是纳入了限额以下的历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）；（2）零星作业；（3）限额以上的历史遗留违法建筑二次装修工程，以及限额以上但暂未纳入我市施工许可范围的建设工程（如城中村综合整治、农贸市场整治等）。《办法》第三条中明确由各区政府参照本办法纳管；（4）其他由市政府决定的小散工程和零星作业。

2.分类施策。按活动类型分类：明确了小散工程和零星作业的定义界限，小散工程由住建、交通、水务等建设工程主管部门牵头，参照报建工程的相关要求实施安全纳管；零星作业由安监部门牵头，各行业主管部门按“三管三必管”的原则，对不同活动类型安全纳管分工负责、齐抓共管（见《办法》第三章的第十一条至第十四条）。按照实施主体分类：我市相关国家机关、事业单位作为建设单位或业主的小散工程和零星作业，由相关国家机关、事业单位依法自行履行安全生产统一协调、管理职责，不纳入办法适用范围（见《办法》第五条）；由其他主体实施的，应按本办法执行。按照物管区域分类：物业管理区内的，由物业服务企业实施备案和巡查；物业管理区域外的，由社区工作站备案，由网格员开展日常巡查（见《办法》第二十二条）。

（二）属地管理与行业督导相结合

《办法》规定小散工程和零星作业实施属地管理，主要理由有：（1）属地管理更有利于监管及时响应；（小散工程零星作业需要快速及时处置）（2）属地管理更便于市民就近登记备案；（街道办委托社区工作站、物业服务企业受理备案，设立就近备案点）（3）属地管理更有利于因地制宜、集中开展宣传教育；（4）属地管理更有利于充分调动现有基层执法资源，实现网格化管理。

在实施属地管理的同时，加强行业督导。《办法》第二十七条明确要求住建、交通、水务等建设工程主管部门加强对小散工程的业务培训、指导和监督考核，出台技术、执法等方面的指引；明确要求市、区安全监管、公安消防监管、城市管理部门按照职责分工，加强对零星作业的业务培训、指导和监督考核，明确零星作业安全生产违法行为以及其他常见违法行为查处工作的执法指引。

（三）创新制度与落实责任相结合

《办法》建立了“备案、巡查、执法、宣培服务”的监管制度：一是实行安全生产备案服务制度（《办法》第二十二条）。由街道委托社区工作站、物业企业提供备案服务，对备案材料进行形式审查，通过备案建立台账，同时加强风险告知和宣传引导（《办法》第二十三条要求，在备案的同时，应通过签署安全生产承诺书、发放安全生产指引、风险告知书等方式，督促引导备案申请人按照本办法规定落实安全生产主体责任）；二是组织开展日常巡查和第三方巡查（《办法》第二十五条）。物业巡查人员、网格员按照有关巡查指引，分别对物业区域内外的小散工程和零星作业开展日常巡查，对可直观发现的问题及时劝阻并按规定上报街道办；此外，街道可委托第三方机构开展巡查，进一步加强安全生产条件核查；三是开展执法查处（《办法》第二十七条）。《办法》规定，将小散工程安全生产执法纳入街道综合执法范围，街道综合执法、安监等机构，根据巡查上报的信息，分别对拒不整改的小散工程和零星作业违法违规行为依法予以查处；四是开展宣传培训、提供服务（《办法》第二十八条）。各区、街道、社区在日常工作中加强宣传培训教育，普及管理政策、安全知识，大力提升市民群众、从业人员的安全生产意识，并鼓励购买安全帽、安全带及安全可靠的工具式操作平台等，向市民群众免费提供服务（《办法》第二十三条第三款）。

为督促责任落实，《办法》建立了惩处和考核机制：一是顶格处理，铁腕惩处。依据《关于严厉惩处建设工程安全生产违法违规行为的若干措施（试行）》（深建规〔2017〕11号）等有关规定，对发生安全事故的小散工程责任主体，依法查处并采取公开曝光、约谈、限制或禁止市场准入等惩戒措施；（《办法》第三十条）；二是依法调查，两法衔接。对安全事故严肃追责；涉嫌犯罪的，移送司法（《办法》第三十一条）；三是失信联合惩戒。将相关责任单位或个人的失信行为纳入失信联合惩戒体系，实施联合惩戒（《办法》第三十二条）；四是工作人员失职追责。由各区政府自行制定问责办法，对有关部门及其工作人员的失职行为进行问责（《办法》第三十三条）；五是责任制考核（《办法》第三十四条）。各区纳管工作情况，纳入市各级年度安全生产责任制考核范围。

四、解决的问题

（一）聚焦安全。《办法》主要聚焦于小散工程和零星作业中建设生产活动的安全生产纳管，致力于解决小散工程和零星作业安全生产事故多发的问题，有效防范安全事故发生。

（二）破解难题。《办法》对政策依据缺乏、定义范围模糊、职责分工不明、监管力量未有效整合、监管程序不一、执法措施不足等问题，提出了针对性解决措施，为各区解决相关问题提供了政策依据和保障支持。

（三）推广经验。《办法》推行宝安区信息化管理做法，要求各区建立信息化管理平台，提高信息处理效率（《办法》第八条第（四）项）；借鉴了宝安区“安全生产备案”的表述；纳入了福永街道的业主“三落实”、企业“五必须”等相关要求；借鉴了龙华区备案制度不作为违法建筑、违法建设行为等相关依据的表述；推行宝安区、龙岗区纳入绩效考核的做法，等等。

五、有关事项说明

（一）小散工程和零星作业安全生产备案仅为告知性的形式备案，不代替其他任何行政许可，不能免除其他法律法规规定应当履行的程序。

小散工程和零星作业安全生产备案是一种告知性备案。《办法》第二十二条明确“小散工程和零星作业安全生产纳管，不作为确认相关工程建设活动或零星作业活动合法性的依据，不视为对违法建设施工或违法生产作业的许可”，即建设单位或业主按《办法》要求办理的小散工程和零星作业备案手续，仅作为该小散工程或零星作业在安全生产方面接受纳管的依据，不作为其他任何合法性的依据，不代替其他任何方面的行政许可。土地、规划、消防、城市管理、工程质量等相关法律法规有其他规定的，应按有关规定完善有关手续，并落实相关规定，否则应依法依规进行查处。例如：

对于房屋装饰装修，按照《住宅室内装饰装修管理办法》（住建部令第110号）规定，房屋装饰装修涉及变动建筑主体或承重结构的，以及涉及超过设计标准或者规范增加楼面荷载的，应当经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；涉及搭建建筑物、构筑物或者改变房屋外立面，在非承重外墙上开门、窗的，应当取得规划行政主管部门的批准文件；涉及拆改燃气管道和设施的，应当取得燃气主管部门的批准文件。

涉及动土作业的，按照《深圳市燃气管道安全保护办法》规定，建设单位应当会同施工单位与管道燃气企业签订安全保护协议；按照《深圳市城市轨道交通运营管理办法》规定，建设单位应当督促勘察、施工单位向轨道交通运营管理办公室报送有关材料，并经其同意后方可作业。

对于广告牌安装，应按照城市广告管理等相关规定，向城管部门办理审批手续。

（二）为什么由社区工作站、物业服务企业承担备案工作？

《办法》规定，街道办可委托社区工作站、物业服务企业对小散工程和零星作业进行备案、巡查。一是物业服务企业、社区工作站具有协助开展安全生产工作的职责。《物业管理条例》第四十六条《深圳经济特区物业管理条例》第七十六条等相关条款规定，物业服务企业有协助做好物业管理区域内的安全防范工作的义务。住建部《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第110号）明确要求物业服务企业应按照合同约定对装饰装修等活动进行监督，并对发现的问题履行劝阻、上报职责。《深圳市社区工作站管理试行办法》（第七条）规定，社区工作站应协助开展社区消防及安全生产工作。二是办法设立的备案为告知性备案，仅对备案材料作形式审查，仅作为安全生产纳管的依据，是提供服务的事项，不是设立行政管理的事项。三是对服务事项建立了补贴、激励机制，是一种政府采购服务的形式来实施技术性的管理。

（三）小散工程和零星作业实行属地管理，办法建立了哪些保障机制？

针对政策依据缺乏、监管力量未有效整合、执法措施不足等问题，《办法》提出解决措施如下：一是体制保障。在《办法》中要求各区落实经费保障，采购必要的安全防护设施设备，采用补贴、扶持等激励机制；整合充实巡查力量，购买第三方服务，强化组织保障；结合辖区实际情况和工作需求，建立辖区小散工程信息化管理平台，提高管理效能，实现信息上报、分流、处理信息化和智能化（见《办法》第八条和第九条）。二是执法保障。基于小散工程规模小、工期短、施工相对简单等特点，《办法》将小散工程的安全生产执法纳入街道综合执法范围，明确由街道综合执法机构负责小散工程的安全生产执法工作，为街道开展执法工作提供执法保障。三是业务保障。要求行业主管部门加强业务指导，出台相关指引文件，确保网格员、物业巡查人员开展日常巡查的检查内容仅为可直观发现、无需专业知识判别的事项；同时，加强业务培训，提高巡查人员业务水平。

（四）小散工程应注意哪些安全生产事项？

为加强对小散工程安全生产的指导，市住建局编制印发了《深圳市小散工程安全生产指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产巡查工作指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产核查工作指引（试行）》《深圳市小散工程安全生产执法工作指引（试行）》小散工程的建设单位或业主、施工单位、监理单位，及相关从业人员在实施小散工程时可参考使用，详见附件。